就互联网“管理”问题答记者问

唐广良

记者：随着互联网在中国的发展，网上商务活动也越来越活跃。有些政府职能部门针对这种情况，采取了“一定要管住”的态度，你认为政府是否应当对互联网上的商务活动实施管理？

唐：互联网最初的研究虽然得到了美国官方的资助，但从一开始形成到现在这一比较成熟的阶段，其一直处于一种与现实社会并存的状态而主要由美国的几所大学与研究机构加以支撑；美国政府则对它持鼓励、扶持并任其自由发展的态度。有人认为，中国过去很多事情表明，凡是出来某种新东西，必须马上出台相应的法规把它管起来，这样才能规范地发展。但过去我们也经常听到这样的说法，即许多领域“一管就死、一放就乱”。为什么会出现这样的局面呢？我个人认为问题不是出在管坏了，或是放坏了。管和放是每一个国家都会根据社会发展的具体情况而随时调整的政策措施，或叫策略。中国之所以出现一管就死，一放就乱，是因为管与放的切入点不对。很显然，政府的主要职能就是管理社会事务。虽然网络似乎是和现实社会相独立的一个无国界的空间，但其毕竟是以现实社会中的“人”为主要成员而构成的；只要属于人类社会中的现象，在有国家存在的历史时期，必然会成为政府管理的对象。问题在于管什么和怎么管。

记者：现在政府职能部门管理的依据都是现有的政策和法规，许多政府部门人员对互联网的认识也非常有限，这样管理对互联网的发展是否有利？

唐：我的基本态度是政府不要过多地干预，原因在于，传统的管理方式与手段对互联网来说已经不太恰当了。互联网从一开始就是一个以自律为主、政府管理为辅的领域。这个领域表现出一种无国界、无日夜的特征，即在空间与时间上都突破了传统生活领域的限制，因而使传统的法律在适用了也遇到了问题。现实生活领域是以国家或者像欧洲那样以地区为界而立法，但在互联网中，国界已经没有多大意义，从而使用哪个国家的法律来管，由谁来管等都成了目前还解决不了问题。由此可见，用传统的思维方式、传统的政策、传统的法律来管这个领域的事情肯定是行不通的。比如在传统刑法中，我们讲犯罪时，通常涉及的都是犯罪行为实施地与犯罪后果发生地在同一国家的情形，当然也会遇到行为地与后果地不同的犯罪，如行为人在一国边境开枪，把另一个国家的人打死，但这种情况非常少见。而在互联网上，一个中国人可以坐在自己的家里实施犯罪行为，但后果却发生在美国；甚至可以在自己的电脑上输入一个指令，同时在世界上许多国家发生犯罪后果。这样的事情用传统的法律思维方式可能是无法想象的。一旦遇到这种情况，用哪一个国家的法律来管更合适呢？这个简单的例子说明，用传统法律与政策管理互联网是不可能的。

另一方面，互联是由计算机技术支撑起来的，用政治的、政治家的思维方式来管理，其结果肯定不会是积极的，所以，在网上如何做、做什么、不做什么，都应该由技术规范来规定。技术规范真正是对所有的人都平等的，而且又是全球统一的；任何人，不管是什么身份，只要违反了网络技术规范，其网上活动必然行不通。如果美国人制定有关互联网的法律，并希望通过它约束网上活动，比如提供信息及其他商品的电子商务活动，即使其制定得再好、再理想，其他国家也肯定不会遵守。因此，如果现在就制定限制网上活动的法律，其所限制的只能是本国国民，使本国企业丧失很多机会。当然，对于那些通过网络传播色情信息或者与政治、法律和社会公共秩序发生冲突的其他信息的，任何国家都不会放任不管。美国与欧洲、美洲及大洋洲10几个国家刚刚结束的联合打击、清除网上儿童色情信息行动就是有力的证明。然而，这种管理不再是一般的行政管理或者行业管理，而是一种国际性的法律行动。因此，可以制定非常明确的法律规范，将通过网络传播这类信息规定为严重犯罪，从而在网络发展之初就将其“一刀砍死”。这样做并不会影响互联网的发展。

记者：在传统管理方式已经落后的情况下，政府该做怎样的适应和调整？

唐：因为传统管理方式在互联网中行不通，怎么管就成了一个很大的问题。欧盟及美国关于电子商务的动议中都涉及到了政府职能与商界利益的结合问题。美国早就提出了“电子政府”的概念，随后即被欧洲所采纳。根据欧盟在其电子商务动议中设计，政府的作用就是一定要用网络的方式管理网络。这首先要求政府把目光放在全球层次上，不能再刻意强调一个国家的特殊性或特色。每个国家的经济与社会发展程度都不一样，肯定都会有这样或那样的特殊性，但政府应尽最大努力使相互间的差异缩小，使特殊性逐步消除。这才是我们应当追求的目标。中国特色应当体现在中国文化上；保持落后状态、落后方式并非应有的特色。我们也必须站在全球一体化的高度来看待中国的网络及网上商务活动，以网络的方式管理网络。欧盟关于电子商务的动议中有两点非常值得我们思考。该动议认为，管理机构，即政府首先要通过政府采购等方式积极参与电子商务活动，并依此引导本地、本地区企业参与电子商务；其次，政府要把一切法律法规通过互联网传播出去，使得被管理者进入互联网时马上意识到政府的存在。通过这两种方式的引导，可以自始就让电子商务活动沿着比较健康的轨道发展下去。据我所知，中国中央政府至今没有自己的网页，我们目前还不能从网上看到我们自己的政府。尽管许多政府部门都已在考虑对互联网实施管理，但基本上还是要按原来的条条、块块进行管理，即所谓的区域管理、级别管理、行业管理等，这种管理造成的结果，要么是不允许某些人或某些行业上网，要么就是管不了。依我看，如果按某些人的想法对互联网实施管理，政府部门再增加几千万人也管不过来。有人认为，如果不管，互联网就会乱，但现实市场上许多领域都乱，都存在假冒伪劣、欺诈等问题，我们是否都要去制定规则，比如有了食品法、药品法、服装法，甚至筷子法、碗法、锅法呢？这反过来启示我们，不能采取这种头痛医头、脚痛医脚的管法，而要制定一种对整个市场都有效的、共同所有参与市场活动的人共同遵守的规则。随着电子商务的发展，这个问题就更加突出了。目前，网上商务活动多数由网络服务商来完成。这些服务商本身可以不生产任何产品，但可以替生产和销售任何商品的人来完成电子商务过程。传统的工商注册要求写明经营范围，且不允许商家超出经营范围经营。但由于网络服务商什么都不生产，却什么都可以做，如果还要求其按照所谓的经营范围经营，或者接受传统的行业管理，显然是不合适的。为此，要对网络服务商实施管理，只能制定一些供网络空间所有活动者共同遵守的规则。从近两年欧美关于电子商务的政策发展过程来看，他们的基本态度至少在目前仍然是放，而不是管；是支持与保护，而不是管制或限制。而且更重要的是，政府自身也要实现电子化与网络化。我的观点是：政府应当去适应网络，而不能要求网络适应政府。

记者：那么互联网发展比较快的国家和地区如美国、欧洲对网上商务活动的政策如何？

唐：尽管互联网在美国最发达，但关于发展网上电子商务的动议却是欧洲最先提出来的。1997年4月，欧盟率先发布了关于电子商务活动的动议，明确指出互联网的发展使得商务活动无论从机会、可能性，还是范围、手段上看，都与以往大大不同了。由互联网带来的电子商务大发展给欧洲带来了新的契机。在现实社会，尤其是国际贸易领域，欧洲始终无法与美国相抗衡，如果能够抓住这次机会，欧洲将有能力和美国并驾齐驱。1997年7月，美国政府也正式发布了关于网上电子商务活动的框架文件。在这个文件中，美国政府所表现出的态度非常明确，即：第一，私人领域应在互联网及网上电子商务活动中处于领导地位；第二，政府应避免对电子商务活动的不适当干预；第三，凡政府涉足其中的时候，其目的应当是为商务活动支撑并强化一种可以预见的、最低限度的、连续的、简便的法律环境；第四，政府应当意识到互联网的独特性；第五，电子商务应当建立在全球性基础之上。

实际上，政府在正常情况下管理国家事务的基本手段无非有两种：一是经济手段；二是法律手段。对于电子商务活动的管理，首先涉及的就是税收这种最基本的经济管理手段。美国政府在框架文件中非常明确地讲，一定要把互联网发展成为一种无关税的新的贸易领域。所谓无关税不是指通过网络进行的各种交易均不缴纳关税，而是指除了原来在传统贸易领域征收的关税外，不能因为加入互联网而加征新的关税。传统贸易由于必须经过输出国和输入国的海关，征收关税相对比较容易；电子商务涉及有形货物的异地转移时征收关税也是可行的。但对于那些可通过网络信息交换完成交易的无形商品，征税几乎成为不可能的。考虑到这种现实性与鼓励互联网发展的需求，美国准备推动世界贸易组织及其他国际讲坛将互联网宣布为无关税的环境。此外，美国政府还认为，也不应对网上电子商务征收其他新的税收。

互联网发展可以眼见的现实使美国政府认识到，法律对网络不应给以太多的干涉，但也不是绝对不管，使其成为某些人所说的“法律真空”。但从法律管理方面来说，重点要放在保护上。保护主要涉及两大范围的问题，一是知识产权问题，二是隐私权问题。互联网上的知识产权问题主要集中在版权与商标两方面。商标方面的问题又以网络域名最为突出。美国政府在框架文件中特别强调非法域名申请者敲诈商标权人的情况要坚决杜绝。1998年3月，美国商务部通过互联网公布了美国政府关于域名管理的政策，全面征求各界意见。该政策强调了在注册阶段对域名申请的审查，强化了对商标的保护。在版权方面，美国国会最近通过了《数字时代版权法》，其中有一部分叫“在线版权侵权责任限制”，即关于网络侵权的负责的规定。这部分立法所体现出的价值取向或者政策取向就是，在互联网领域尽可能免除网络服务商在版权侵权方面的法律责任。总的来看，在互联网领域，美国削弱了版权保护，加强的商标保护。我个人非常赞同这种做法，因为互联网给人类开辟了一个全新的生活领域，其最大的好处就是使人类获得了自由传输信息、自由利用所有民族、所有国家文明成果的机会。在这种情况下，应尽可能地免除使这种信息服务能够正常进行的服务商的责任。

法律要保护的第二个对象就是隐私。美国在框架文件用了很大篇幅讲隐私问题，认为如果政府干预互联网，除了保护知识产权外，最重要的就是要保护隐私权。而在此之前，美国已经于1995年10月发布了一份题为《隐私与信息高速公路》的白皮书，作为一个政策性指导文件，其中列出了9大类隐私，但对于如何在网络时代保护隐私、如何对侵犯隐私权的行为进行制裁，至今还没有统一的规范。我国的这个问题实际上也已经到了火烧眉毛的时候，因为互联网在中国已经初具规模，下一步国际出口一旦放开，在美国遇到的隐私问题在我们国家马上就会遇到。但我国现在还没有考虑这个问题；有关部门考虑的还是如何把上网的人管住。

美国和欧洲都认识到，下个世纪无论从经济上，还是从社会发展上讲，谁都离不开网络。欧洲把互联网的发展视为能够和美国并驾齐驱的机会。我认为对中国而言更是如此。在现实社会中，尤其是在经济发展上，中国已经远远落后于美国。但在互联网领域，我们仅仅落后了几年。这个时候抓住机会，把互联网领域的商务活动搞起来，起码能在一定程度上和美国进行竞争。另外，欧盟的动议中特别强调网上商务对发展中小型企业尤其有利，可以使它们不必到世界各以去建立庞大的销售网即可实现与全球商家的交易。这对中国非常有启发意义，因为中国的企业在国际市场上最多能算上中型企业，多数是小型的。因此，我个人认为，我们要探讨管，就是要想办法保护。为了体现保护，欧盟在1996年率先推出了数据库保护指令，并提出了“特别权利”概念，主要目的在于保护那些不能享受版权保护的数据库，但仅限于保护欧盟各成员国国民的数据库，而不必受版权国际公约所规定的国民待遇原则的约束，即在保护自己国民的同时，不必为其他国家的国民提供同等保护，可见欧洲已经采取了突破传统观念的做法，以便保护网络时代各种可能的利益，最大限度地扶持欧洲企业进入网络市场竞争。非常有意思的是，欧洲大陆法系国家的立法一向非常严谨，讲究法理，但在数据库的保护上却不再讲任何“理”，表现出了比英美法律这种自由的法律制度更大的自由，完全是出于实用主义考虑的结果。我们国家在制度有关政策与法律时，也应当本着这样的原则，最大限度地保护我们自身的利益，尽最大可能扶持我国的商家通过互联网进入国际市场。

记者：中国是否有必要借鉴美国、欧洲的做法？

唐：我觉得像不像美国、欧洲那样做的必要性已经不需要讨论，问题在于你想不想进入网络社会，想不想进入信息高速公路，如果想就只能那样做，没有第二条路可走。中国的互联网发展已经到了非常关键的时刻。欧洲1996年底的资料预计，到2000年，全球电子商务的年贸易额将达到2000亿欧元。美国的估计更为乐观。而中国目前真正算得上电子商务的交易太少了，甚至可以说根本还没有开展。在这个领域，不要说落后一、二十年，就是落后三五年也是非常可怕的事情。我个人感觉，我们的网络发展已经明显地落后于国外了。现在要做的事情是想办法尽快赶上去。如果说非要管理不可，那也是应当下一步的事情，现在还远远不到时候。

记者：据我们了解，试图插手管理互联网的政府职能部门都是按照他们既有的规则、制度来管，在他们看来，互联网不过是一种新的手段、新的载体而己，和电视、广播等传统媒介没什么差别，他们一再强调万一出现欺骗等行为怎么办，必须有职能部门管起来。那么，网上的违法行为是不是职能部门的管辖范围？规范违法活动能否成为职能部门管理网上商务活动的理由？

唐：这是个法律问题。无论在现实生活中，还是在网上，构成欺骗等本身就是违法行为，甚至是犯罪行为，应由法律对其进行管理或给予制裁，根本不需要另外制定什么管理规则。这个问题可以从两方面看，一方面，互联网可以说没有什么特殊之处，它毕竟也是人类活动的一个空间，凡是对人的行为发挥约束作用的法律，对它照样起作用。比如通过网络诈骗就构成诈骗罪；通过网络从银行盗窃金钱则构成盗窃罪。而另一方面，互联网又确实非常特殊，它没有国界，用传统的思维方式来考虑问题就不行了，因而又确实需要对传统法律制度进行必要的调整。然而无论如何，在互联网尚处于发育阶段时，政府的态度应当是支持、鼓励和保护，只要网上活动并没有违反现有的实质性的法律规范，应当允许其以灵活的方式进行。涉及到人才市场时，我认为无论是网上的人才市场还上现实中的人才市场，既然是市场，就应该交由市场去调节，并且用市场的方式去管理。有人认为，政府之所以要管，是因为欺骗行为很多，百姓自我保护意识又差。但“孩子迟早要断奶”，如果始终由政府来“呵护”，百姓的自我保护意识可能永远无法提高。网上或现实社会中的商务活动出现欺诈等违法或犯罪行为时，自有产品质量法、消费者权益保护法、刑法等法律去调整，受骗上当者可以根据法律程序去寻求解决，不需要政府插手去管。但我国的情况是，政府已经管了，并且认为是应该的，而且还出台了各种规定，因此一提到互联网，马上就会有人认为政府也应该把它管起来。由此可见，深层次的问题很多，不光是互联网管理上的问题。

记者：这样看来国家需要从整体利益出发对网上商务活动有一个统一的政策导向，避免各个职能部门各自为战，那么这个政策导向应该由哪个部门出具呢？

唐：美国经常以总统、副总统或者政府的名义发布各种动议。之所以叫动议，原因是法律必须要国会通过，通常要经过很长时间，而且还存在一个与现行法律的协调问题。但行政部门可以发表各种建议。建议本身会在社会上产生一种总体的导向作用。我们国家也应该以最高行政部门——国务院的名义出台一系列准政策性的建议，只起导向作用，没有强制的法律约束力，从而发挥扶持互联网发展的作用。总的来说，政府和百姓对互联网还不是特别熟悉的时候，不要贸然干涉它、限制它。